EIOPA actualiza el estado del marco supervisor en la gobernanza de los productos de inversión basados en seguros: el castigo de Sísifo del sector asegurador continúa

1. Introducción

La Autoridad Europea de Seguros y Pensiones de Jubilación («EIOPA») ha publicado el Informe de seguimiento sobre la revisión por pares de la gobernanza y vigilancia de los productos de seguro (EIOPA-BoS-26/249) («Informe»), que constituye una actualización del estado de situación de la implementación de las exigencias sobre la gobernanza y vigilancia de los productos de seguro («POG», por sus siglas en inglés) en cada Estado miembro respecto al informe que EIOPA publicó el 20 de julio del 2023 en relación con los productos de inversión basados en seguros («PIBS»)[1].

La revisión, que comprende el periodo entre agosto del 2023 y junio del 2025, ha utilizado prácticamente la misma metodología que el informe precedente, es decir, ha procurado centrarse en el análisis de las áreas que se detallan a continuación y en verificar si cada autoridad de supervisión ha implementado las recomendaciones que le hizo EIOPA en el 2023:

1. Organización y recursos de la supervisión.
2. Aplicación de un enfoque basado en el riesgo.
3. Establecimiento y comunicación de las expectativas del supervisor.
4. Desarrollo de metodologías y herramientas de supervisión.
5. Realización de actividades de supervisión.

El resultado es, en términos globales, moderadamente positivo, en tanto que se observan avances progresivos. Sin embargo, no deja de ser significativo que, casi una década después de la aprobación de la IDD y varios años después de la aplicación efectiva del marco POG, solo el 62% de las recomendaciones formuladas por EIOPA se consideren plenamente cumplidas.

Ello demuestra que estamos ante un campo de supervisión complejo, que incluso supone un reto para las autoridades de supervisión y en el que la regulación podría estar pecando de ambiciosa por cuanto exige a los operadores jurídicos un trabajo que a veces ni tan siquiera aporta resultados concluyentes. En otras palabras, la regulación puede estar tensionando a los operadores involucrados, al exigirse ejercicios internos cada vez más sofisticados sin que siempre exista una metodología supervisora suficientemente homogénea o previsible. Por ello puede afirmarse que la eficacia práctica del marco POG y, sobre todo, la capacidad de las autoridades para supervisarlo de forma homogénea y orientada a resultados siguen estando en entredicho.

2. Situación global a nivel europeo

El Informe refleja que el grado de implementación de las recomendaciones de EIOPA es desigual entre las autoridades de supervisión. Aunque catorce autoridades cumplieron todas las recomendaciones recibidas, las dieciséis restantes no alcanzaron un cumplimiento íntegro: siete cumplieron al menos la mitad de las recomendaciones, otras siete no cumplieron o solo cumplieron parcialmente al menos la mitad, y dos no cumplieron ninguna.

Las recomendaciones sobre la organización y los recursos en la supervisión son las que suponen un mayor reto para las autoridades de supervisión. En este ámbito se analiza cómo las autoridades de supervisión se organizan internamente y qué recursos tienen disponibles. EIOPA espera que las autoridades de supervisión cuenten con directrices internas, modelos y herramientas suficientes para hacer un trabajo de supervisión ágil y eficaz, con suficientes recursos humanos y financieros.

EIOPA observa que la mayoría de las autoridades de supervisión han integrado la supervisión de POG dentro de sus departamentos de supervisión de conducta de mercado. Es común que no exista un equipo dedicado exclusivamente a POG, sino que sus funciones se reparten entre equipos que también cubren otras áreas de la Directiva de Distribución de Seguros.

Aunque se reconoce un aumento en los recursos dedicados a la supervisión de la conducta desde el 2021, el Informe señala que la asignación de personal específico para POG sigue siendo limitada en varios países. Además, la integración de POG en los equipos de conducta se considera lógica, pero la falta de recursos específicos puede ser un talón de Aquiles porque implica que la supervisión puede ser menos proactiva y más reactiva, actuando cuando ya se han detectado problemas en el mercado.

Las recomendaciones sobre el enfoque basado en el riesgo son aquellas circunscritas a cómo las autoridades de supervisión priorizan sus actuaciones en POG, es decir, pretenden que se identifiquen los riesgos de los productos y los niveles que son asumibles, de tal forma que ello les permita decidir centrar sus esfuerzos allí donde el riesgo sea mayor.

La mayoría de las autoridades de supervisión afirman utilizar un enfoque basado en el riesgo, si bien algunas tienen desarrolladas herramientas y metodologías más avanzadas que otras. Por ejemplo, se ha observado que algunas autoridades de supervisión han implementado herramientas analíticas que permiten la detección proactiva de los riesgos, la instauración de modelos de puntuación, la categorización de riesgos, etc.

Los criterios más comunes para identificar áreas de alto riesgo incluyen la complejidad del producto, el tipo de cliente al que se dirige (con especial atención a los clientes vulnerables), el volumen de ventas, el número de quejas y reclamaciones, y la naturaleza del canal de distribución.

Las recomendaciones relacionadas con el establecimiento y comunicación de las expectativas supervisoras tienen como objetivo que el mercado conozca de antemano qué se espera de cada operador jurídico en materia de POG. El Informe refleja que en este ámbito las autoridades de supervisión utilizan diferentes métodos, que van desde la publicación de guías de buenas prácticas, circulares y preguntas frecuentes, hasta la realización de revisiones temáticas cuyos resultados se hacen públicos. También se comunican expectativas a través de reuniones sectoriales y durante las propias inspecciones.

Las recomendaciones sobre las metodologías y herramientas de supervisión son aquellas que tienen como objetivo que las autoridades de supervisión cuenten con políticas y procedimientos más o menos homogéneos para guiar la actividad supervisora. El objetivo es que se alcance efectividad, eficacia y consistencia, especialmente en lo relativo a los PIBS y los seguros de vida, para lo cual se esperaba que se tuvieran en cuenta tanto el Manual de Supervisión de EIOPA como el Enfoque de EIOPA para la supervisión de los productos de ahorro y previsión.

El Informe refleja que esta área estaba muy inmadura en el 2023 y que aún sigue estándolo en casi la mitad de las autoridades de supervisión actualmente.

Las que han implementado la recomendación han optado por metodologías estructurales y operativas, tales como manuales internos, procedimientos de supervisión específicos y reglas internas. Asimismo, se observa la implementación de herramientas prácticas que refuerzan la actividad de supervisión (por ejemplo, checklists, plantillas, cuestionarios, etc.).

Las recomendaciones sobre las actividades de supervisión tienen como objetivo que las autoridades de supervisión puedan verificar si las políticas y procedimientos POG son aplicados en la práctica por los operadores jurídicos.

EIOPA enfatiza que las actividades de supervisión deben tener en cuenta las circunstancias específicas de cada empresa, tales como la naturaleza, la escala y la complejidad de la actividad en cuestión, así como los riesgos relacionados con los productos de inversión basados en seguros. No basta con evaluar la existencia formal de políticas y procedimientos POG, sino que se espera la evaluación sobre si estos mecanismos se aplican de manera efectiva en la aprobación, distribución, seguimiento y revisión de productos nuevos o significativamente adaptados, a lo largo de todo su ciclo de vida, y si contribuyen a obtener buenos resultados para los consumidores.

El Informe indica que las autoridades de supervisión que han cumplido han desarrollado programas de supervisión sistemáticos que abarcan las principales fases POG, como la aprobación del producto, la definición del mercado objetivo, la prueba del producto, la distribución, el seguimiento y la revisión. Las actividades de supervisión solían combinar análisis a distancia, recopilación de datos a nivel de mercado o cuestionarios e inspecciones in situ específicas, con un apoyo cada vez mayor por parte del análisis del documento de datos clave (KID) de los PRIIP, los datos sobre reclamaciones y el trabajo relacionado con la relación calidad-precio del producto.

Además, las actividades de supervisión también se están orientando cada vez más hacia los resultados, y varias autoridades nacionales han adoptado medidas correctoras concretas (recomendaciones, órdenes administrativas, planes de acción correctores, reducciones de costes, cambios en las características de los productos o la retirada de productos del mercado).

3. El caso de España y la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones

El Informe apunta que España, representada por la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones («DGSFP»), queda entre los países con menor grado de cumplimiento, pues no ha cumplido completamente ninguna de las cinco recomendaciones que recibió. En este sentido, el resultado por área es el que se expone a continuación.

Las recomendaciones sobre la organización y los recursos en la supervisión se cumplieron parcialmente:

1. La DGSFP adoptó algunas medidas para mejorar la organización y los recursos para la supervisión POG, pero sigue sin contar con una estructura organizativa bien definida, con propósitos y objetivos claramente definidos, integrada en las actividades de supervisión continuas y reflejada en su estrategia a través de acuerdos internos documentados, comprendidos y aplicados en toda la DGSFP.
2. La DGSFP aumentó el personal del Área de Conducta de Mercado de tres a seis, aunque no todos los recursos se dedican exclusivamente a tareas relacionadas con POG.
3. El Área de Conducta de Mercado opera como una función transversal y las actuaciones supervisoras son llevadas a cabo tanto por los inspectores de conducta de mercado como por los equipos de inspección (con el apoyo de conducta de mercado), en lugar de a través de una unidad dedicada a POG.
4. La DGSFP informó de que utiliza un sistema interno a través del cual acceden a la documentación y a los criterios de supervisión, y que está elaborando documentos adicionales centrados en la supervisión POG, tomando como referencia el Manual de Supervisión de EIOPA.
5. La DGSFP informó de que, como parte del programa de asistencia técnica («TSI») gestionado por la Dirección General de Apoyo a las Reformas Estructurales de la Comisión Europea («DG REFORM»), tiene como objetivo desarrollar entregables de supervisión relacionados con POG. Sin embargo, aún están en desarrollo y no integrados en la supervisión diaria.

Las recomendaciones sobre la aplicación del enfoque basado en el riesgo no se cumplieron:

1. La DGSFP no ha implementado ni puesto en funcionamiento un enfoque sistemático basado en el riesgo para la supervisión de conducta que incorpore los requisitos POG.
2. La DGSFP informó de que, como parte del programa TSI gestionado por la DG REFORM, obtendrá apoyo técnico para desarrollar un marco de evaluación de riesgos de conducta, junto con la formación correspondiente. Sin embargo, aún están en desarrollo y no integrados en la supervisión diaria.

Las recomendaciones sobre el establecimiento y comunicación de las expectativas supervisoras se cumplieron parcialmente:

1. La DGSFP comunicó ciertos mensajes relacionados con POG, especialmente a través de las prioridades de supervisión publicadas y del diálogo supervisor. Sin embargo, la información proporcionada no demuestra que haya formulado y comunicado un conjunto completo de expectativas de supervisión que cubra todos los elementos POG para los productos de inversión basados en seguros, ni que estas estén respaldadas por un enfoque de seguimiento estructurado.
2. Las expectativas relacionadas con POG se han comunicado principalmente a través del diálogo supervisor, incluyendo durante las inspecciones presenciales y a distancia, y a través de contactos bilaterales con las asociaciones del sector. No obstante, con ello no se proporciona suficiente detalle sobre las expectativas específicas comunicadas (en particular para los productos de inversión basados en seguros), el alcance de estas interacciones o el seguimiento sistemático del cumplimiento de las expectativas comunicadas.
3. Las prioridades de supervisión publicadas por la DGSFP se refieren, a un alto nivel, a la supervisión de la relación calidad-precio (value for money) en relación con los PIBS como una prioridad de conducta de mercado. Si bien esto apoya la transparencia sobre las áreas de enfoque, no establece expectativas de supervisión detalladas sobre cómo debe aplicarse en la práctica la gama completa de requisitos POG para dichos productos.

Las recomendaciones sobre las metodologías y herramientas de supervisión no se cumplieron:

1. La DGSFP no ha establecido metodologías y herramientas de supervisión idóneas para respaldar una supervisión POG estructurada y coherente, tanto presencial como a distancia, para los productos de inversión basados en seguros.
2. La DGSFP informó de que está trabajando en la elaboración de un manual centrado en la supervisión POG y que se espera que este trabajo sea apoyado y mejorado como parte del programa TSI gestionado por la DG REFORM. Sin embargo, estas actividades aún están por desarrollar y los entregables correspondientes todavía no están finalizados ni integrados en la práctica supervisora diaria.
3. La DGSFP también hizo referencia a su sistema interno a través del cual los supervisores acceden a la documentación y a los criterios de supervisión, y al trabajo en curso para elaborar documentos centrados en POG tomando como referencia el Manual de Supervisión de EIOPA. No obstante, la información proporcionada no demuestra que estos documentos específicos sobre POG se hayan finalizado y puesto en funcionamiento como herramientas prácticas de supervisión (por ejemplo, procedimientos paso a paso, listas de verificación o guías internas) que apoyen evaluaciones POG coherentes para los productos de inversión basados en seguros.

Las recomendaciones sobre las actividades de supervisión se cumplieron parcialmente:

1. La DGSFP llevó a cabo algunas actividades de supervisión centradas en los productos de inversión basados en seguros, incluyendo análisis a distancia específicos y una inspección presencial que abordó cuestiones de la relación calidad-precio (value for money) y de mercado objetivo, así como un análisis interno de PIBS con valores atípicos. Sin embargo, no demuestra un programa suficientemente sistemático de actividades de supervisión que cubra un número adecuado de PIBS y de fabricantes para evaluar la aplicación efectiva de los requisitos POG en la práctica.
2. La DGSFP informó de actividades de supervisión vinculadas a la distribución transfronteriza de PIBS, especialmente a través de su labor de supervisión transfronteriza, donde la venta de PIBS es uno de los criterios utilizados para priorizar las sucursales con las que interactuar. Tras una reunión anual con una sucursal, la DGSFP planteó preocupaciones sobre posibles problemas de la relación calidad-precio (value for money), complejidad/estructura de costes y definición del mercado objetivo, y solicitó la documentación del producto para un análisis a distancia.
3. La DGSFP también informó de actividades de supervisión adicionales relacionadas con los PIBS, incluyendo una inspección presencial a raíz de una queja sobre falta de transparencia (incluso sobre los activos subyacentes). Tras la inspección, la entidad ajustó la estructura de costes/gastos del producto.
4. La DGSFP también emprendió trabajos analíticos para apoyar la selección de objetivos de supervisión, incluyendo una revisión interna en el 2025 de los valores atípicos españoles identificados en los primeros benchmarks de la relación calidad-precio (value for money) de EIOPA (utilizando información de los benchmarks y del documento de datos fundamentales), y un análisis anual de los datos de costes y rendimiento pasado, cuyas conclusiones se compartieron internamente para informar la supervisión continua.

En definitiva, puede apreciarse que la DGSFP se mantiene entre las autoridades con menor grado de madurez supervisora en este ámbito. Aunque EIOPA no vincula expresamente este resultado a su configuración institucional, la limitada dotación de recursos y la ausencia de una estructura especializada vuelven a poner sobre la mesa el debate sobre si el modelo español de supervisión aseguradora cuenta con medios suficientes para afrontar una supervisión de conducta cada vez más técnica, granular y orientada a resultados.

La principal implicación práctica del Informe no es que las entidades españolas estén incumpliendo masivamente las obligaciones POG, sino que el marco supervisor español todavía no parece ofrecer al mercado un nivel suficiente de concreción metodológica, comunicación de expectativas y supervisión recurrente en relación con los PIBS. Esto puede generar un efecto paradójico, pues las entidades deben desarrollar políticas internas de aprobación, seguimiento y revisión de productos cada vez más sofisticadas, pero sin disponer siempre de criterios supervisores suficientemente detallados sobre cómo serán evaluadas en una eventual inspección.

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[1]           EIOPA Peer Review on Product Oversight and Governance (POG) (EIOPA-23/420): https://www.eiopa.europa.eu/document/download/b101a4bd-85ba-4a53-b438-5c98ea1ff0aa_en?filename=Peer%20Review%20on%20Product%20Oversight%20and%20Governance%20%28POG%29_1.pdf